Обобщение практики рассмотрения районными (городскими) судами Вологодской области гражданских дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Вологодским областным судом совместно с районными (городскими) судами Вологодской области проведено обобщение судебной практики разрешения в 2010-2011 годах споров по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правовое регулирование судебного оспаривания решений, действий (бездействия), принимаемых по отношению к гражданам в области управления, имеет в Российской Федерации свою историю.

Тенденция развития законодательства по вопросу оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц такова, что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов общей юрисдикции.

С 1 января 1988 года по 1 июля 1990 года действовал Закон СССР от 30 июня 1987 года «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», а с 1 июля 1990 года - Закон СССР от 2 ноября 1989 года «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон от 30 июня 1987 года не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов, чаще всего нарушавших права граждан. Более поздний Закон СССР от 2 ноября 1989 года предоставил право гражданам обжаловать действия не только должностных лиц, но и коллегиальных органов, но только в сфере управления.

Важным юридическим актом в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 года Съездом народных депутатов СССР Декларации прав и свобод человека. Она стала применяться как закон прямого действия с 17 сентября 1991 года. В ст. 22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.

Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закрепил право обжалования действий и решений единоличных и коллегиальных органов, в результате которых нарушаются гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан.

В п. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации предоставлена возможность гражданам обжаловать и бездействие указанных органов и должностных лиц.

С 1 февраля 2003 года введен в действие новый Гражданский процессуальный кодекс (далее - ГПК РФ), который установил порядок оспаривания гражданами и организациями решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Однако на этом законодатель остановился. Несколько лет назад Верховный Суд внес в Государственную Думу проект Кодекса об административном судопроизводстве, целью которого является повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями власти и местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности властных органов, так и оставшийся законопроектом.

Возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять незаконным действиям этой власти.

Статистические данные о рассмотрении судами споров об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Данные судебной статистики свидетельствуют о том, что в 2011 году по сравнению с предыдущим годом возросло количество дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2010 год

2011 год

Принятие заявления по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как показало обобщение судебной практики, судьями в основном правильно разрешается вопрос о возможности принятия заявления.

Отказ в принятии заявления.Имели место случаи, когда судьи необоснованно отказывали в принятии заявления, ошибочно полагая, что оно не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Например, определением судьи Вожегодского районного суда от 01.08.2011 Х. отказано в принятии заявления к администрации Вожегодского городского поселения, Министерству регионального развития Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации об отмене решений об отказе в постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении.

Отказывая в принятии заявления, судья указал, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку в случае отмены перечисленных выше решений судом будут нарушены конституционные принципы разделения и самостоятельности ветвей власти, а также принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 26.08.2011 определение отменено, заявление направлено в тот же суд  для рассмотрения вопроса о принятии его к производству суда.

Судебная коллегия указала, что вывод суда противоречит части 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Отказ в принятии заявления препятствует доступу к правосудию.

Оставление заявления без движения.  Анализ судебной практики по делам данной категории показал, что в большинстве случаев у судей не возникает трудностей при определении того, соответствует ли содержание и форма заявления требованиям, установленным законом.

В некоторых случаях судьи необоснованно оставляли заявления без движения, ссылаясь на то, что в них не указаны обстоятельства, на которых истцы основывают свои требования, а также доказательства, подтверждающие эти   обстоятельства. Однако проверка наличия всех доказательств, на которых основаны требования заявителя, не свойственна стадии возбуждения дела, а отсутствие какого-либо документа не может свидетельствовать о несоблюдении требований, предъявляемых к заявлению. Такие доказательства могут быть представлены как при подготовке дела к судебному разбирательству, так и в ходе рассмотрения дела по существу.

Определением Вологодского городского суда от 13.08.2010 заявление И. об оспаривании бездействия Департамента развития муниципальных образований Вологодской области и возмещении ущерба, причиненного незаконным бездействием государственного органа, оставлено без движения, заявителю предложено разделить требования, поскольку они рассматриваются в разном порядке.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 24.09.2010 определение отменено, заявление И. направлено в Вологодский городской суд для решения вопроса о принятии искового заявления к производству суда.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 9 Постановления № 2 от 10 февраля 2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, или подача искового заявления).

Возвращение искового заявления. Прекращение производства по делу.

Имели место случаи, когда суды рассматривали спор по существу и отказывали в удовлетворении заявленных требований, в то время как производство по делу подлежало прекращению, по основаниям, предусмотренным п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ.

Р. обратился в Верховажский районный суд с заявлением об оспаривании схемы места дорожно-транспортного происшествия и экспертного исследования, проведенного с ее использованием.

Решением Верховажского районного  суда от 19.07.2011 в удовлетворении заявленных требований Р. отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 26.08.2011 решение отменено, производство по делу по заявлению Р. прекращено.

Вынесенные при производстве по делу об административном правонарушении акты должностных лиц, отвечающие требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 26.2 КоАП, которые исследуются в суде при рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве доказательств и на основании которых решается вопрос о виновно­сти лица в совершении административного правонарушения (напри­мер, акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении), не могут быть предметом самостоятельного обжалования в порядке, установленном гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Возражения на данные акты могут быть изложены в жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.

Кроме того, не могут быть оспорены в порядке, предусмотрен­ном гл. 25 ГПК Российской Федерации, отдельно от производства по делу об администра­тивном правонарушении вынесенные по делу акты, регламентирую­щие какие-либо действия, целью которых является решение вопроса о привлечении лица к административной ответственности (например, протоколы об изъятии вещей и документов, являвшихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения), поскольку возможность совершения таких действий установлена КоАП. Указанные акты могут быть оспорены в соответствии с проце­дурой, определенной этим Кодексом.

Если производство по делу об административном правонарушении прекращено и названные доку­менты влекут правовые последствия для гражданина, т.е. каким-либо образом затрагивают его права и свободы, то гражданин вправе оспорить их в порядке, установленном гл. 25 ГПК, так как иной порядок оспаривания данных актов законодательством не предусмотрен.

Такое разъяснение дал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 7 Постановления № 2 от 10 февраля 2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Подготовка дела к судебному разбирательству

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2008 № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» отмечено, что соблюдение требований закона о проведении надлежащей подготовки гражданских дел к судебному разбирательству является одним из основных условий правильного и своевременного их разрешения. Непроведение либо формальное проведение подготовки дел к судебному разбирательству, как правило, приводит к отложению судебного разбирательства, волоките, а в ряде случаев и к принятию необоснованных решений.

Б. обратилась в Вологодский городской суд с заявлением в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации об оспариванииотказа администрации Вологодского муниципального района в предоставлении ей в собственность земельного участка, находящегося на землях населенных пунктов.

Определением Вологодского городского суда от 15.02.2011 заявление Б. оставлено без движения, заявителю предложено указать всех собственников жилого дома, находящегося на земельном участке; предоставить их согласие либо отказ от принятия земельного участка в долевую собственность.

Согласно пункту 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 11 от 24 июня 2008 года «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» разрешение при подготовке дела к судебному разбирательству вопроса о вступлении в дело соистцов, соответчиков и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора (пункт 4 части 1 статьи 150 ГПК РФ), необходимо для правильного определения состава лиц, участвующих в деле. При предъявлении иска к части ответчиков суд не вправе по своей инициативе и без согласия истца привлекать остальных ответчиков к участию в деле в качестве соответчиков. Суд обязан разрешить дело по тому иску, который предъявлен, и только в отношении тех ответчиков, которые указаны истцом. Только в случае невозможности рассмотрения дела без участия соответчика или соответчиков в связи с характером спорного правоотношения суд привлекает его или их к участию в деле по своей инициативе (часть 3 статьи 40 ГПК РФ). Мотивы, по которым суд признал невозможным рассмотреть данное дело без указанных лиц, должны быть приведены в определении, копия которого вместе с копией искового заявления направляется привлеченным лицам.

Рассмотрение дела по существу

В результате анализа рассмотренных районными (городскими) судами области дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих выявлены факты принятия незаконных решений.

Так, в 2011 году Харовский районный суд удовлетворил заявления прокурора Харовского района, возложив на администрации ряда сельских поселений обязанность принять муниципальный правовой акт о квалификационных требованиях к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам для замещения должностей муниципальной службы в срок, установленный судом.

Такое решение противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, закрепившей принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

По смыслу приведенной правовой нормы органы каждой из ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

Аналогичные решения встречаются в практике других районных судов.

Так, решением Вологодского городского суда Вологодской области от 18.08.2010 удовлетворено заявление прокурора города Вологды, на администрацию г. Вологды возложена обязанность организовать и провести строительство дошкольного образовательного учреждения в течение одного года со дня вступления решения в законную силу.

Решением  Кичменгско-Городецкого  районного суда от 29.07.2011 на Управление образования Кичменгско-Городецкого муниципального района возложена обязанность обеспечить 189 дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях на территории Кичменгско-Городецкого района.

Отменяя судебное постановление, президиум Вологодского областного суда в постановлении от 23.04.2011 указал, что Управление образования Кичменгско-Городецкого муниципального района в пределах своей компетенции во исполнение требований Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года  № 3266-1 «Об образовании» принимает меры по исполнению обязанности предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, однако удовлетворить потребности населения в полном объеме в обеспечении всех нуждающихся местами в муниципальных дошкольных образовательных детских учреждениях  не может, так как количество детских учреждений и количество мест в них определены  в пределах бюджетных возможностей района. Следовательно, незаконное бездействие в данном случае отсутствует.

Кроме того, конкретизируя положения статьи 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации  (статьи 10,14,15,28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Перераспределение бюджетных средств не входит в компетенцию суда.

Ввиду того, что для признания оспариваемого прокурором бездействия органа местного самоуправления незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие бездействия закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, а в данном случае такая совокупность отсутствует, оснований для удовлетворения заявления прокурора не имеется.

Решением  Череповецкого городского суда от 25.10.2011 на администрацию Череповецкого муниципального района возложена обязанность выполнения технического задания на проектирование организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования Череповецкого муниципального района, осуществления заказа проектов организации дорожного движения на указанных автомобильных дорогах и утверждения указанных проектов в срок не позднее 31.12.2012.

Президиум Вологодского областного суда в постановлении от 23.04.2011 указал, что администрацией Череповецкого муниципального района Вологодской области принимались меры по исполнению обязанности обеспечения безопасности дорожного движения, выполнены требования закона в пределах предоставленных полномочий, однако проведение всех мероприятий в области дорожного движения она обеспечить не имеет возможности ввиду отсутствия  финансовой возможности, недостаточности собственных бюджетных  средств и выделяемых субвенций.

Кроме того, обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения возложены также и на органы государственной власти.

Заявляя требования о понуждении к совершению действий, прокурор возлагает на суд обязанность вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по исполнению установленных полномочий, что, исходя из принципа разделения властей, является недопустимым.

Суд не вправе вмешиваться в хозяйственную, экономическую, финансовую деятельность органов местного самоуправления по организации  безопасности дорожного движения. Материальный закон для понуждения к совершению действий по организации безопасности  дорожного движения отсутствует.

Бездействие Администрации Череповецкого муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения отсутствует, а перераспределение бюджетных  средств компетенцией суда  не является.

Резолютивная часть решения суда

В статье 13 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» установлены требования, предъявляемые к исполнительным документам.

Таким образом, резолютивная часть решения должна содержать наименование и адрес органа, уполномоченного от его имени осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве.

На основании пункта 4 части 1 статьи 31 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, если документ не соответствует требованиям, предъявляемым к исполнительным документам, установленным статье 13 данного закона.

Выводы

Обобщение судебной практики по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих показало, что судами в целом правильно и единообразно применяются нормы законодательства.

Вместе с тем при разрешении дел данной категории судами в ряде случаев допускаются нарушения законодательства, а также не всегда учитываются разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих».

В целях недопущения подобных фактов судам, в частности, необходимо проводить надлежащим образом подготовку дел данной категории к судебному разбирательству, исключив случаи необоснованного отказа в принятии заявлений, возврата и оставления заявлений без движения, волокиты при рассмотрении дел указанной категории.

Заместитель председателя

Вологодского областного суда

И.Г. Осипова